01/09/2019

Informe sobre els Efectes de la Regulació Contractual en el Mercat de l’Habitatge de Lloguer

Per Catalans Lliures

Per Pol Borrellas

 

Síntesi

 

La regulació contractual en el mercat de l’habitatge de lloguer provoca:

  1. Reducció de l’oferta.
  2. Pressió alcista als preus.
  3. Discriminació dels llogaters de renda baixa.
  4. Empobriment del manteniment dels immobles.
  5. Disminució de la mobilitat laboral.
  6. Distribució ineficient dels recursos.

Les causes d’aquests efectes perniciosos són:

  1. La impossibilitat d’alinear de forma eficient els interessos i les necessitats específiques de les parts.
  2. L’agreujament del problema de selecció adversa:
    I. S’augmenta la dificultat dels arrendadors per a diferenciar entre arrendataris bons i problemàtics i protegir-se dels possibles comportaments oportunístics a través de diferents clàusules contractuals, com la duració, la fiança i el preu.
    II. S’allarga el procés de rescissió del contracte i de recuperació de l’immoble en cas d’incompliment dels termes.
  3. La restricció de l’actualització del preu per a adaptar-lo al de mercat durant el transcurs del contracte.

Aquests fenòmens generen un augment del risc i els costos per a l’arrendador que, en alguns casos, no poden ser compensats. A més, redueixen els incentius de propietaris d’immobles i promotors per a augmentar l’estoc d’habitatge destinat al lloguer.

Donada una demanda, per a facilitar l’accés a l’habitatge de lloguer cal reduir els preus. Per a això, cal augmentar l’oferta per mitjà de:

  1. Restablir la llibertat contractual.
  2. Vetllar per la seguretat jurídica.
  3. Facilitar la construcció d’habitatge.
  4. Garantir l’eficiència del sistema judicial

D’aquesta manera també es maximitza el benestar social.

 

1. Introducció i antecedents

 

La recent escalada del preu dels habitatges de lloguer a les grans ciutats, especialment a Barcelona i la seva àrea metropolitana, ha motivat un debat públic intens sobre els seus efectes i les mesures que s’haurien de prendre per a suavitzar-la i invertir-la. Tant agents socials com alguns partits polítics defensen que aquests augments expulsen les persones de renda baixa dels barris i els dificulten l’accés a l’habitatge. Per a solucionar aquest problema proposen endurir la regulació contractual ja existent.

El març de 2019, el govern espanyol va promulgar un reial decret llei que modifica la legislació d’arrendaments urbans. La reforma vol facilitar l’accés de les persones desafavorides al mercat de l’habitatge de lloguer. Concretament, per aconseguir aquest efecte (1) s’augmenta la duració mínima dels contractes de tres a cinc o set anys, depenent de la naturalesa jurídica del propietari; (2) es limita l’actualització del preu durant el transcurs del contracte; (3) es fixa una fiança màxima que es pot requerir a l’inquilí; (4) s’allarguen els processos de desnonament i (5) s’ordena la creació d’un índex de referència del preu del lloguer per tal que les comunitats autònomes i els ajuntaments puguin aplicar mesures de política fiscal als arrendadors segons el preu que requereixin als arrendataris.

De forma similar, el govern de Catalunya va aprovar el maig de 2019 un decret llei que no va superar el tràmit parlamentari que permetia la limitació del preu del lloguer en zones amb un “mercat d’habitatge tens”. La renda màxima en aquestes zones no podia superar el 10% del preu establert per l’índex de preus del lloguer. Excepcionalment, en cas que l’immoble disposés d’elements que aporten valor afegit, com piscina o jardí, s’augmentava aquest límit un 5% addicional. En la mateixa línia, els habitatges de nova construcció i els restaurats podien demanar un lloguer fins a un 20% per sobre de l’estipulat per l’índex durant cinc anys.

Tot i que l’objectiu d’aquestes mesures és reduir els preus del mercat de l’habitatge de lloguer i facilitar-ne l’accés a les persones de menor renda, si es tenen en compte els principis bàsics de l’economia i l’evidència empírica disponible a la literatura, el resultat més probable és el contrari: reducció de l’oferta, pressió alcista als preus, discriminació dels arrendataris de renda baixa, empobriment del manteniment dels immobles i disminució de la mobilitat laboral i de l’eficiència del mercat. És a dir, un reduïment del benestar social.

 

2. Mercats imperfectes i regulació

 

Per norma general, la intervenció de l’estat en l’economia és preferible només quan els mercats són imperfectes. És a dir, quan no són plenament eficients i, en conseqüència, hi ha marge per augmentar el benestar social a través de regulacions.

El mercat de l’habitatge de lloguer no és perfecte per diverses raons. Primer, perquè els habitatges són heterogenis en nombrosos factors, com la qualitat i la localització, que són valorats diferentment pels inquilins. Aquest fet atorga cert poder monopolístic a la majoria de propietaris. Segon, perquè l’arrendador té dificultats per determinar qui són els arrendataris bons i els problemàtics: hi ha una asimetria d’informació que genera risc per al propietari. Per a pal·liar aquest problema, els arrendadors personalitzen les clàusules dels contractes en base al tipus d’inquilí al qual volen atraure, fan un screening. Tercer, perquè l’oferta d’habitatge de lloguer és molt inelàstica, especialment quan la conversió d’immobles d’ús propi del propietari a lloguer no és suficient per compensar un augment en la demanda i cal construir nou habitatge per a recobrar l’equilibri. Per tant, l’adaptació del mercat als xocs pot ser lenta o gairebé impossible si no es permet nova construcció en zones molt demandades, com pot ser el centre de Barcelona.

Tenint en compte aquesta realitat, el benestar social produït per aquest mercat en el context del lliure mercat no és òptim. Conseqüentment, és habitual proposar la intervenció de l’estat per a solucionar aquests problemes i augmentar-ne l’eficiència. Tot i això, en aquest cas, quan se’n comptabilitzen els costos i els beneficis, la regulació no ajuda a millorar el benestar general sinó que l’empitjora, sobretot a llarg termini.

 

3. Anàlisi de les regulacions contractuals

 

Aquesta secció analitza breument els efectes específics de cadascuna de les regulacions contractuals proposades per les administracions espanyola i catalana.

3.1. Duració mínima

Per norma general, com més llarg és el termini de vigència d’un contracte, més risc ha d’assumir l’arrendador de l’habitatge. Donada la seva naturalesa incompleta, més duració implica major probabilitat de patir xocs que el deixin obsolet o que impliquin costos per al propietari, com poden ser: grans fluctuacions en el preu de mercat, canvis inesperats en l’ús desitjat de l’immoble o alteracions en la capacitat de pagament de l’arrendatari.

En quant a l’últim punt, aquest problema s’accentua en el cas dels inquilins de menor renda, ja que dediquen un percentatge major dels seus ingressos a l’habitatge i estan associats a treballs temporals i precaris (Van Lancker, 2012 & OECD, 2019), fet que augmenta el risc d’impagament i, per tant, redueix els incentius per contractar-hi. Paral·lelament, la dificultat per a desnonar els arrendataris que incompleixen les obligacions contractuals també afecta severament la voluntat dels propietaris de signar contractes de llarga duració, especialment amb inquilins de renda baixa, ja que també incrementa el risc d’impagament i els costos potencials del procés judicial.

En conseqüència, establir una duració mínima pot alterar la voluntat dels propietaris de destinar immobles per a lloguer i el tipus d’arrendatari a qui estan disposats a arrendar, sobretot si no poden compensar l’augment del risc associat a una duració mínima de cinc o set anys per mitjà d’altres clàusules contractuals, com la fiança i el preu.

3.2. Limitació de l’actualització de preus

El preu dels habitatges de lloguer depèn de la interacció entre l’oferta i la demanda a cada zona. D’aquesta manera, l’increment de l’atractiu per viure al centre d’una ciutat econòmicament dinàmica o la construcció d’un parc o d’una estació de metro en un barri poden fer augmentar la demanda i, en conseqüència, els preus dels immobles oferts en aquestes àrees. Per altra banda, aquest augment de preus incrementa el retorn que perceben els arrendadors pel lloguer, fet que incentiva altres propietaris a destinar els seus habitatges per a arrendar i promotors a construir nous immobles amb la mateixa finalitat. Això fa augmentar l’oferta i es genera pressió a la baixa als preus.

Donada la impossibilitat de predir aquests xocs, la inclusió d’una clàusula estipulant un mecanisme per a actualitzar el preu del lloguer durant la vigència del contracte, ja sigui a l’alça o a la baixa, és molt valuós i facilita la signatura de contractes de vigència més llarga. D’aquesta manera, els arrendadors estan protegits de les pujades del preu i, els arrendataris, de les baixades.

Conseqüentment, limitar els mètodes i la quantia de l’actualització desincentiva els propietaris a destinar habitatges a lloguer si les seves expectatives són de preus a l’alça. Aquest problema s’agreuja si, a més, la duració mínima dels contractes és alta. La reacció més probable és l’augment del preu fix nominal per tal de compensar des de l’inici la futura escalada de preus, fet que genera l’efecte contrari al desitjat per la regulació. A banda d’això, es preferiran els inquilins que potencialment tenen més possibilitats de rescindir el contracte abans de la data estipulada, com estudiants o solters, en detriment dels perfils de més llarga duració, com famílies o persones grans.

En cas contrari, si es preveuen preus a la baixa, seran els arrendataris els qui no voldran contractar si no es pot actualitzar el preu periòdicament o si la renda nominal no és suficientment baixa per a tot el termini de vigència de l’acord com per a compensar la futura, possible reducció.

En suma, la limitació de l’actualització de preus és perjudicial per a ambdues parts ja que resten obligades a usar termes contractuals ineficients. A més, és probable que generi una disminució de l’oferta d’habitatge de lloguer, com es va observar a San Francisco entre 1995 i 2012. En aquest cas, la regulació de l’actualització de preu durant la vigència del contracte va provocar una reducció de l’oferta del 15% (Diamond, Qian & McQuade, 2019).

3.3. Fiança màxima

L’asimetria d’informació present entre arrendadors i arrendataris provoca un problema de selecció adversa que augmenta el risc de la transacció. En concret, els arrendadors no són capaços de distingir els bons arrendataris dels problemàtics fàcilment.

Per aquesta raó, diferents clàusules del contracte poden ser usades per a fer un screening dels inquilins potencials i facilitar l’auto-selecció dels bons. La fiança n’és un exemple: només els bons arrendataris estaran disposats a pagar una fiança relativament alta perquè saben que compliran amb les clàusules del contracte al llarg de la seva vigència. Evidentment, aquests inquilins poden demanar, en funció del seu poder de negociació, millorar les condicions d’altres termes contractuals a canvi d’acceptar una fiança més alta.

Per altra banda, poder determinar lliurement la quantitat d’aquest dipòsit de garantia és un bon mecanisme per incentivar els propietaris més adversos al risc a llogar els seus immobles, ja que queden més protegits en cas d’impagament o de mala conservació de l’habitatge.

En conseqüència, limitar la quantitat de la fiança a dos mesos de renda, com ha establert el govern espanyol, obliga les parts a usar termes ineficients i pot provocar una reducció de l’oferta i/o un augment dels preus com a mesura compensatòria.

3.4. Restriccions en els processos de desnonament

Els contractes tenen valor quan les seves clàusules poden fer-se complir. En general, el mecanisme escollit per a encarregar-se d’aquesta tasca és el sistema judicial. Convé destacar, també, que qualsevol obstacle que impedeixi l’aplicació ràpida dels termes contractuals genera risc i costos addicionals per a les parts.

En el cas dels contractes de lloguer d’habitatge, és essencial per al bon funcionament del mercat que els arrendadors puguin desnonar els arrendataris que incompleixen les obligacions del contracte acordat. En cas contrari, els propietaris han de suportar risc i costos addicionals que poden provocar una disminució de l’oferta si no es poden compensar augmentant el preu del lloguer o atraient inquilins de renda alta, que acostumen a generar menys impagaments.

Malgrat aquest raonament econòmic, en algunes jurisdiccions és comú que les sentències afavoreixin la part més feble, els arrendataris amb problemes financers, i s’ajornin o s’anul·lin processos de desnonament procedents. Aquest tipus de sentència danya la seguretat jurídica del país i té efectes horitzontals: no només afecta les parts en litigi, sinó que les conseqüències més pernicioses les pateixen els inquilins de perfil similar futurs. Són aquests els que han de compensar els arrendadors pel risc i els costos potencials addicionals que comporten a causa de la inseguretat jurídica generada per sentències passades. Per altra banda, també han de suportar els efectes de la possible disminució de l’oferta agregada resultant.

A l’estat espanyol, els jutges han de demorar la sentència entre un i tres mesos en cas que el litigi involucri inquilins “social o econòmicament vulnerables”, d’acord amb els estàndards dels serveis socials. Aquest fet, sumat al possible retard addicional en el desnonament a causa de protestes socials, com les comandades per la Plataforma d’Afectats per la Hipoteca (PAH), genera incentius als arrendadors per a discriminar els arrendataris de perfil similar, reduint-los l’oferta d’habitatge de lloguer i/o augmentant-los el preu per a compensar el risc afegit que comporten.

En conseqüència, aquest tipus de mesura no facilita l’accés a l’habitatge de lloguer a les persones més vulnerables, sinó que el dificulta.

3.5. Índex de referència de preus de lloguer

La funció dels preus en l’economia és capital i va molt més enllà de representar la quantitat de moneda que s’ha de pagar per un bé o servei. Els preus tenen una funció de comunicació de valor que permet que qualsevol individu pugui obtenir, només amb una xifra, una quantitat d’informació quasi infinita sobre les especificacions del bé o servei i els seus usos alternatius, fet que facilita el consum òptim dels recursos. En absència del sistema de preus, agrupar tota aquesta quantitat d’informació dispersa seria molt costós i l’intercanvi seria molt menys eficient. Per tant, qualsevol mesura destinada a limitar el lliure ajustament dels preus als xocs que experimenten l’oferta i la demanda debilita aquesta funció clau i disminueix l’eficiència del mercat (Hayek, 1945).

Tenint en compte que el preu del lloguer representa el valor que els arrendataris atorguen lliurement a les característiques específiques de cada immoble donada una oferta limitada i l’alternativa de ser propietaris, la introducció d’un índex de preus que penalitzés i premiés els arrendadors requerint un preu superior o inferior al determinat artificialment per l’administració només serviria per a assignar de forma ineficient els habitatges. L’homogeneïtzació de preus per àrees erosiona la funció de comunicació de valor del sistema de preus i no assegura que aquells que més valoren cada immoble hi habitin.

Per altra banda, la construcció d’un índex del preu del lloguer és molt complexa i incompleta per naturalesa, ja que cap agregat de dades pot tenir en compte la infinita quantitat d’informació específica que modela contínuament el valor de cada habitatge. En altres paraules, només pot acumular informació general que ja és obsoleta en el moment que es recopila. L’índex de preus no pot tenir en compte els canvis en la valoració subjectiva de l’immoble o de la zona, que poden ser provocats per fenòmens tan diversos com la renovació del mobiliari, dels veïns, de l’atractiu econòmic del barri o per l’obertura de locals d’oci o d’una estació de metro als voltants.

Penalitzar a través d’impostos els arrendadors que demanen un preu superior a l’estipulat per l’administració també tindria els seus efectes. En primer lloc, incentiva els propietaris a augmentar el preu per a compensar la càrrega fiscal addicional. En cas que això no fos viable econòmicament, s’enduririen els altres termes contractuals. En paral·lel, el manteniment de l’habitatge podria disminuir per tal de retallar costos. Per últim, la impossibilitat de compensar tal mesura redueix l’atractiu de destinar immobles per a lloguer i podria provocar la disminució de l’oferta agregada. A més, els incentius per incorporar habitatge nou al mercat es redueixen.

Finalment, subvencionar els propietaris que ofereixen un preu inferior a l’estipulat per l’índex de preus estaria finançat per tots els contribuents i provocaria un excés de demanda i una assignació dels immobles encara més ineficient.

En conseqüència, aquesta mesura distorsiona l’oferta i la demanda, no assegura la distribució eficient dels recursos i, per tant, redueix el benestar social.

3.6. Limitació de preus

Limitar de forma efectiva el preu dels habitatges de lloguer agreujaria els problemes identificats anteriorment. La rigidesa de preus dissipa la seva funció de comunicació de valor, de tal manera que els immobles més valuosos no poden diferenciar-se eficientment de la resta. Això provoca una assignació ineficient dels habitatges ja que augmenten els costos de cerca i no s’assegura que els individus que més valoren cada immoble hi habitin. Glaeser i Luttmer (1997) aporten evidència empírica de la ciutat de Nova York a aquest punt.

A més, si els arrendadors no poden compensar suficientment la reducció en la rendibilitat per mitjà de l’enduriment dels altres termes contractuals i/o disminuint el manteniment de l’habitatge i tenen usos alternatius millors, com vendre l’immoble per a ús propi, la limitació de preus redueix l’oferta. Hi ha un cos substancial de literatura donant suport a aquest punt, tant a nivell teòric (Dows, 1988), com empíric (Sims, 2007). El resultat final és un mercat ineficient, amb menor oferta i manteniment, i una reducció en el benestar social.

 

4. Conclusions

 

L’anàlisi realitzada, basada en principis econòmics i evidència empírica, indica que (1) augmentar la duració mínima dels contractes; (2) limitar l’actualització de preus durant el transcurs del contracte; (3) fixar una fiança màxima; (4) allargar els processos de desnonament; (5) crear un índex de referència del preu del lloguer per a aplicar mesures de política fiscal als propietaris segons la renda que demanen als seus inquilins i (6) limitar els preus del lloguer és probable que comporti un augment dels preus i una reducció en l’oferta d’habitatge destinat al lloguer, especialment per als arrendataris de renda baixa, entre d’altres efectes negatius. Per tant, són mesures que redueixen el benestar social.

D’entre els altres efectes potencials analitzats, destaquen: la reducció en el manteniment dels immobles, la major discriminació dels arrendataris segons el seu perfil i la pèrdua d’incentius per a la construcció d’habitatge destinat a lloguer i la conversió d’immobles per a arrendar.

Per altra banda, la literatura econòmica també apunta al fet que aquest tipus de regulació provoca encara més efectes a llarg termini. En primer lloc, Arnott (1995) a nivell teòric i Diamond, Qian i McQuade (2019) a nivell empíric, mostren que l’oferta d’immobles de lloguer assequible és la que pateix una davallada més important com a resposta a la pèrdua d’incentius per a contractar amb individus de renda baixa. Aquest fenomen es produeix perquè els arrendadors incrementen els seus incentius per a rehabilitar i millorar la qualitat dels seus immobles ja que és l’únic mecanisme per a poder augmentar el preu i atraure inquilins de renda més alta. Per tant, sobreprotegir els arrendataris, especialment els de menor renda, acaba sent perjudicial per als seus interessos.

En segon lloc, Barceló (2006) explora les externalitats negatives que genera la regulació del mercat de l’habitatge de lloguer en el mercat laboral. La reducció en l’oferta d’immobles de lloguer i l’augment dels preus, juntament amb els altres efectes negatius descrits, fan més atractiva l’adquisició d’un habitatge com a residència principal. Aquest fenomen provoca una disminució de la mobilitat laboral, ja que resulta més costós canviar de domicili. Això agreuja el desequilibri entre les àrees amb un excés d’oferta de treball i les que en pateixen un de demanda. Blanchflower i Oswald (2013) aporten evidència empírica dels Estats Units a aquest punt. Aquest efecte perniciós és probable que tingui un impacte considerable a l’estat espanyol, on el percentatge de propietat era del 77% el 2017, segons l’Instituto Nacional de Estadística (INE). Aquesta taxa tan alta s’atribueix a la forta regulació del lloguer iniciada el 1946 (Mora, 2010).

 

5. Proposta de regulació

 

Per tant, quines reformes s’haurien de dur a terme per a facilitar l’accés al mercat de l’habitatge de lloguer i augmentar el benestar social a l’estat espanyol? La clau és augmentar l’oferta. Per a aconseguir-ho, cal revocar la regulació contractual que afecta aquest mercat. L’habilitat de negociar lliurement el contracte permet assolir els termes més eficients per a les parts i fer un screening dels arrendataris, fet que redueix el risc per als propietaris. Conseqüentment, poder operar a preu de mercat i adaptar els contractes a les necessitats específiques de cada arrendador incentiva la destinació d’immobles a lloguer i la construcció d’habitatge fins a atènyer l’equilibri del mercat. No obstant això, donada la inherent inelasticitat de l’oferta d’habitatge i els costos d’edificació relativament alts, la seguretat jurídica és clau per a maximitzar l’increment de l’oferta: l’expectativa que els controls puguin ser promulgats altra vegada en el futur pot dissuadir els promotors d’iniciar nous projectes. Per altra banda, simplificar els requeriments de les noves construccions podria facilitar i accelerar l’augment de l’oferta, especialment a les ciutats denses. De forma similar, és necessari un sistema judicial eficient, que no demori processos de desnonament procedents, un fet que genera risc a tots els arrendadors.

Donada una demanda, aquestes mesures facilitarien l’accés al mercat de l’habitatge de lloguer, especialment als arrendataris de menor renda.

En resum, els factors clau per a estimular l’oferta, facilitar l’accés al mercat de l’habitatge de lloguer i maximitzar el benestar social són:

  1. Restablir la llibertat contractual.
  2. Facilitar la construcció d’habitatge.
  3. Vetllar per la seguretat jurídica.
  4. Garantir l’eficiència del sistema judicial.

Informe adaptat de:
Borrellas, P. (2019). The effects of contractual regulation on rental housing market. Accessible a http://hdl.handle.net/10230/42241

 

Referències

Arnott, R. (1995). Time for revisionism on rent control?. Journal of Economic Perspectives, 9(1), 99-120.

Barceló, C. (2006). Housing tenure and labour mobility: A comparison across European countries.Banco de Espana Research Paper No. WP-0603.

Blanchflower, D. J. & Oswald, A. J. (2013). Does High Home-Ownership Impair the Labor
Market?. Working Paper Series WP13-3, Peterson Institute for International Economics.

Diamond, R., Qian, F., & McQuade, T. (2019). The Effects of Rent Control Expansion on Tenants, Landlords, and Inequality: Evidence from San Francisco.

Downs, A. (1988). Residential Rent Controls. Washington, DC: Urban Land Institute.

Glaeser, E. L. & Luttmer, E. F. P. (1997). The Misallocation of Housing Under Rent Control. NBER Working Papers 6220, National Bureau of Economic Research, Inc.

Hayek, F. A. (1945). The use of knowledge in society. The American economic review, 35(4),
519-530.

Mora, J. S. (2010). The effect of institutions on European housing markets: an economic analysis. Banco de Espana Estudios Económicos No. 77.

OECD. (2019). Housing costs over time. OECD Affordable Housing Database.
Real Decreto-ley 7/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler.

Real Decreto-ley 7/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler. Boletín Oficial del Estado, nº 55, 5 de març de 2019, pàgines des de 21007 fins a 21024. Accedit des de <https:// www.boe.es/eli/es/rdl/2019/03/01/7> [Accedit el 13 d’abril de 2019]

Sims, D. P. (2007). Out of control: What can we learn from the end of Massachusetts rent
control?. Journal of Urban Economics, 61(1), 129-151.

Van Lancker, W. (2012). The European world of temporary employment: Gendered and poor?. European Societies, 14(1), 83-111.