15/09/2019

Informe conclusiones Policy Lab – New Destinations Summit

Per Catalans Lliures

Introducción

 

En el contexto del New Destinations Summit, celebrado el 9 de mayo en Igualada, desde el Instituto Sociedad Global colaboramos con el Ayuntamiento de Igualada y Airbnb en la organización del Policy Lab sobre nuevas destinaciones turísticas en la era digital.

Los objetivos del Policy Lab eran los siguientes:

  1. Identificar los retos y oportunidades de la digitalización y la consolidación del modelo de economía colaborativa desde el punto de vista de la regulación económica eficiente.
  2. Describir el contexto del turismo compartido en Cataluña, comparándolo con nuestros entornos más inmediatos.
  3. Establecer las debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades que plantea la creación y promoción de nuevos destinos turísticos desde el punto de vista de los diversos actores implicados: plataformas, usuarios, prosumidores, administraciones, reguladores, vecinos, comercios, etc.
  4. Definir una serie de recomendaciones y buenas prácticas para garantizar un encaje eficiente y equitativo del turismo compartido en el conjunto de la economía.

La sesión contó con la participación de alrededor de cincuenta expertos de toda Europa en el ámbito de la regulación de los mercados y la competencia, la economía digital y de plataformas, derecho administrativo y mercantil o políticas de innovación y turismo; emprendedores y consultores en el sector tecnológico; así como concejales, técnicos municipales de turismo y promoción económica, responsables del Departamento de Políticas Digitales y Administración Pública y personal eventual interesado en el tema.

Creemos que la realidad de la economía de plataformas digitales requiere una aproximación adaptada a los nuevos tiempos y un diseño de políticas públicas basado en la evidencia y no en apriorismos superficiales. En un país donde el 80% de los ciudadanos son propietarios de una vivienda, aprovechar la tecnología P2P para ofrecer un servicio a turistas y visitantes es una oportunidad para generar valor social y económico que también se traslade al territorio.

Incorporar restricciones injustificadas desde el punto de vista del interés general sin entender esta nueva realidad puede suponer un freno a la innovación, la competencia y la libertad de mercado en detrimento de los usuarios, los prosumidores y la sociedad en su conjunto.

 

Dinámica 1: “Economía digital y el futuro del turismo: el marco conceptual”

Se llevó a cabo la dinámica de forma rotativa en cuatro grupos, estando cada uno de los grupos formado por profesionales escogidos de forma que hubiera la mayor diversidad posible de perfiles profesionales.

Se pretendía aprovechar y fomentar la diversidad de puntos de vista dada por un grupo heterogéneo de perfiles académicos y profesionales, rompiendo con las ideas superficiales y profundizando en la identificación y toma de conciencia de cómo las nuevas tecnologías pueden impulsar cambios positivos en los modelos turísticos de los municipios, particularmente los de tamaño pequeño o mediano.

En cada una de las repeticiones, se empezó realizando un brainstorming impulsando la generación de conceptos vinculados a las plataformas digitales en el ámbito turístico. Los participantes recogían el máximo número de conceptos y los relacionaban en un mapa de post-its. Estos conceptos podían englobar:

  1. Asociaciones intuitivas (por ejemplo, “P2P”, “sostenibilidad”, “digitalización”, “colaboración”, “prosumidores”, “competencia”).
  2. Retos o problemáticas, objetos de crítica frecuente (por ejemplo, “gentrificación”, “convivencia”, “transformación demográfica”, “externalidades”, “fiscalidad”, “administración”, “masificación”).
  3. Oportunidades y nuevos paradigmas (por ejemplo, “economía circular”, “reducción de barreras de entrada”, “experiencias”, “comercio local”, “smart destinations”, “desestacionalización”, “descentralización”).

A continuación, se procedió en cada caso a agrupar estos conceptos en bloques de ideas que permitieran simplificar el debate y crear asociaciones entre ellos, impulsando la discusión abierta de los diversos puntos de vista en torno a los mismos y posteriormente intentando trazar consensos entre los participantes. Los cuatro bloques escogidos para clasificar los post-its y fomentar así el debate conceptual fueron “economía colaborativa”, “regulación”, “turismo compartido” y “interacción con el territorio”.

Uno de los consensos que se alcanzó en los grupos fue la importancia de segmentar el debate y evitar generalizaciones entorno a la actividad económica del turismo compartido. En el debate público muy a menudo se han atribuido problemáticas de muy diversa índole —subida de los precios del alquiler, gentrificación, aumento de la demanda turística, externalidades negativas del mismo— a una sola hipotética causa: las viviendas de uso turístico y las plataformas digitales. Esta simplificación es negativa en términos de gobernanza pública porque evita profundizar en las múltiples causas y abordarlas de manera razonada, y se limita a trasladar la responsabilidad de varios fenómenos a un solo actor, sin que exista evidencia suficiente para establecer estas relaciones causa-efecto.

A modo de ejemplo, si bien se culpa a plataformas como Airbnb del aumento de precios del alquiler residencial, la evidencia empírica sugiere un impacto poco significativo. Para Barcelona, García López, Jofre-Monseny, Martínez y Segú (2019) estiman que para el barrio promedio, Airbnb explicaría cerca del 20% del incremento del precio del alquiler. Chaves (2019) encuentra un efecto similar para Madrid: Airbnb sería responsable del 23% del incremento del precio de la vivienda en propiedad entre 2011 y 2018 (un 1.6% del 7%).

Finalmente, cabe destacar la discusión alrededor del home sharing u hogar compartido, modalidad de oferta turística no profesional enmarcada en la economía colaborativa y consistente en compartir la vivienda principal —domicilio habitual y permanente— por períodos de corta duración. Se distingue de las viviendas de uso turístico debido a que el inmueble no tiene un uso comercial dedicado únicamente y de manera intensiva al turismo, sino que la actividad turística complementa el uso habitual de la residencia. El hogar compartido fomenta un nuevo modelo de turismo sostenible que impacta positivamente en el territorio y el comercio local gracias a la autenticidad y variedad de las experiencias que ofrecemos los anfitriones.

En general, la dinámica sirvió para romper apriorismos y fomentar debates más profundos sobre problemáticas complejas que frecuentemente se asocian al turismo colaborativo.

 

 

Dinámica 2. “Análisis DAFO sobre nuevas destinaciones turísticas en la era digital”

Fortalezas: elementos característicos o ventajas competitivas de los nuevos destinos turísticos que pueden ser controlados por éstos. Hubo consenso en destacar como atributos positivos la autenticidad de estos nuevos entornos que permite la desestandarización de la oferta, la ausencia de masificación turística y en general una relación más sostenible con el medio ambiente. Los participantes también destacaron como estos destinos, debido a su reducida extensión y bajo nivel de profesionalización, acostumbran a ser mucho más igualitarios en cuanto a la distribución económica y social, lo que permite que los beneficios de este nuevo turismo se puedan repartir de una forma más equitativa entre los diferentes habitantes y sectores económicos del destino, además de facilitar la interlocución y colaboración entre los actores implicados. Una proporción muy sustancial de los beneficios económicos son para los usuarios productores o prosumidores.

Debilidades: características, elementos o recursos propios que afectan negativamente al entorno o constituyen barreras para su desarrollo. Se destacó que estas nuevas zonas turísticas generalmente están peor comunicadas debido a la ausencia de infraestructuras. La mayoría de estos avances se desarrollan a posteriori cuando las regiones son rentables como destino turístico, por lo que las deficiencias en transporte y movilidad son, hoy en día, una debilidad o barrera al crecimiento en el sector. Si bien como fortalezas se destacaba la agilidad en la comunicación entre los actores sociales y económicos, a la práctica debido a la falta de planificación estratégica y profesionalización, esta comunicación es aún muy débil. Se echa en falta una coordinación superior del planteamiento del nuevo destino turístico, desde la definición de la identidad de la oferta o la promoción exterior. En ocasiones la Administración no ha contribuido a reducir estas limitaciones, sino que las ha agravado: existe una falta de conocimiento generalizado en el sector público sobre cómo encarar la transformación digital y circular del turismo, así como instrumentos de promoción económica que habiliten la creación de productos y servicios turísticos especializados. Finalmente, se constata como una debilidad el incipiente desarrollo de los nuevos destinos turísticos en términos de infraestructura: horarios comerciales, trasporte, idiomas o formación para atender las necesidades de los visitantes.

Oportunidades: factores externos que contribuyen al desarrollo y crecimiento de los nuevos destinos turísticos. Se subrayó el hecho que las administraciones locales acostumbran a estar mucho más dispuestas a implementar los cambios necesarios para propiciar la creación de un destino turístico sostenible. Por otro lado, las transformaciones del sector impulsadas por los nuevos perfiles de la demanda, que busca un turismo más especializado, natural y auténtico, constituyen una gran oportunidad para estas zonas. Finalmente, la revolución digital y el cambio tecnológico pueden facilitar la promoción de estas localidades, acercando nuevos núcleos geográficos a una demanda creciente de experiencias turísticas singulares

Amenazas: situaciones negativas que dificultan el desarrollo óptimo de los nuevos destinos del turismo sostenible. Destaca la mala regulación y marcos normativos vigentes y la falta de rigor en el debate público alrededor de las plataformas digitales, el impacto del turismo y la promoción de nuevas destinaciones. Se alerta que los tópicos viciados, así como la mala praxis regulatoria de las grandes ciudades, pueden acabar extendiéndose también a estas nuevas destinaciones turísticas si no existe un debate público informado, cuando en realidad su problemática dista mucho de la de las grandes urbes. Finalmente, se identifica como una posible amenaza la pérdida de la identidad local y la pérdida ecológica, por lo que de nuevo se concluye que la implicación activa de los actores locales (comercios, proveedores de servicios y experiencias, guías turísticos, sector del ocio, la cultura y la restauración, parques naturales, centros educativos y universidades, ciudadanía, administración) constituye un elemento esencial de esta nueva realidad económica que permite disfrutar de un turismo más sostenible, respetuoso con el ambiente y que aporte bienestar a la comunidad.

 

 

Dinámica 3: “Regulación económica eficiente y turismo compartido”

El objetivo de la dinámica era discutir los instrumentos normativos disponibles y las oportunidades de mejora del marco regulador del turismo compartido y las plataformas digitales.

En primer lugar, se aboga por una regulación basada en el principio de proporcionalidad, esto es, que no se limite a prohibir y restringir el turismo compartido y las barreras de entrada que se impongan no sean prohibitivas. La mayoría de los participantes han criticado la regulación existente en ciudades como Barcelona por una excesiva rigidez, en concreto el Plan Especial Urbanístico de Alojamientos Turísticos (PEUAT), y lo atribuyen al sesgo ideológico del Ayuntamiento. Se aboga también por un marco estable para garantizar la seguridad jurídica y cierto grado de armonización, incluso a nivel europeo, aunque teniendo siempre en cuenta las posibles especificidades de cada municipio.

En segundo lugar, existe consenso en que otro principio rector que debe ser nuclear para desarrollar una buena regulación del sector debe ser el principio de equidad. El marco normativo debe garantizar que los operadores puedan competir en igualdad, minimizando las posibles malas prácticas. En este sentido, existe unanimidad entre todos los participantes que debe establecerse una diferenciación entre el particular y la empresa, esto es, que debe tenerse en cuenta la distinta finalidad de la actividad económica de cada actor (home sharing v. lucro económico || profesional v. no profesional).

En tercer lugar, se enfatiza que no debe regularse en base a la excepción y debe existir coordinación entre todos los actores implicados. Esto pasa por el establecimiento de una coordinación administrativa (entre los distintos niveles, horizontales o verticales, de la administración implicados en la regulación) y un diálogo/colaboración público-privada. Asimismo, se destaca que la digitalización siempre va un paso por delante de la normativa, y por ello se ha propuesto el establecimiento de zonas con cierta flexibilidad regulatoria para poder testear modelos distintos de regulación en un entorno controlado (sandbox),

En cuarto lugar, todos los participantes han destacado la importancia de usar la tecnología que ofrecen las plataformas para mejorar la regulación en su conjunto. Algunas ventajas que se han destacado son una mayor transparencia, una mayor facilidad para la trazabilidad fiscal (esto es, para evitar el fraude y la economía sumergida mediante la localización del tributo) y una mayor supervisión general de la actividad por parte de las autoridades públicas mediante el establecimiento de una regulación dinámica. Otro elemento destacado que ofrecen las plataformas es la reducción de la información asimétrica.

Por último, es procedente adoptar un enfoque regulatorio que no suponga un freno a la innovación y evitar la captura regulatoria por parte de incumbentes establecidos en el sector que quieran restringir el acceso de nuevos operadores para reducir la competencia, pero teniendo en cuenta las posibles externalidades negativas que puedan estar asociadas a una posible masificación o elevada densidad turística, generando mecanismos para facilitar su internalización. Algunas de las políticas planteadas son la aplicación de un recargo municipal a la tasa turística o la creación de mercados de derechos de arrendamiento de viviendas a corto plazo o TSR (Transfer Sharing Rights) frente a la incorporación de medidas contrarias a la competencia que incluyen moratorias y un uso restrictivo de la legislación urbanística. Destaca también la necesidad de adecuar el marco legal a las especificidades del home sharing como modalidad de oferta turística no profesional enmarcada en la economía colaborativa y consistente en compartir la vivienda principal por períodos de corta duración.

 

Dinámica 4. “La Administración que queremos”

Utilizando las cajas de cartón y el material visual y plástico a su disposición, los asistentes representaron en forma de product box, la creación de la administración óptima para el desarrollo de nuevas destinaciones turísticas sostenibles en términos de definición de la actividad económica, gestión tributaria y recaudación fiscal y cesión y tratamiento de datos de usuario, corrección de posibles externalidades negativas, etc. a partir de buenas prácticas internacionales.

Las plataformas y la economía digital han supuesto un reto regulatorio desde que nacieron. La Administración tiene la oportunidad de aprovechar este auge para crear nuevas destinaciones turísticas que contemplen el triple balance —social, económico y ambiental— y generen un impacto positivo en el territorio local.

Una de las primeras cuestiones que surgió fue la definición de “turismo sostenible”. Los expertos coincidieron en definir el turismo sostenible como aquel turismo respetuoso con el entorno natural o urbano, en función del destino turístico, que crea riqueza y empleo para la población local.

Gran parte de la discusión se centró en la relación entre Administración y agentes turísticos. Una de las primeras acciones que debería emprender la Administración para potenciar el turismo sostenible es elaborar juntamente con los operadores turísticos de la zona un catálogo de potencialidades turísticas que hagan de la localidad una destinación atractiva y sostenible.

También se abordó la adaptación normativa para potenciar el turismo sostenible, teniendo en cuenta, por un lado, las zonas sin actividad turística con una elevada potencialidad para desarrollar un ecosistema turístico y por el otro, las localidades en las que ya existe un sector consolidado con posibilidades de transicionar hacia una mayor sostenibilidad de la actividad. La colaboración con las plataformas ofrece numerosas oportunidades en términos de gestión tributaria, transparencia, compartición y gestión inteligente de datos, control de flujos, pacificación de la convivencia, promoción económica, etc.

Finalmente, muchos de los participantes afirmaron que para desarrollar el turismo sostenible es imprescindible conocer con exactitud el sector turístico de la zona. Para ello, es necesario contar con la colaboración de los agentes turísticos para que proporcionen datos e información al regulador y, de esa manera, implementar políticas públicas más efectivas adaptadas a la realidad de cada localidad.

Las plataformas de alojamiento turístico ofrecen la posibilidad de acercar nuevos núcleos geográficos a una demanda creciente de experiencias turísticas singulares, ayudando a luchar contra la despoblación, gracias a la puesta en valor de viviendas infrautilizadas o la rehabilitación en lugares poco transitados, con posibilidades de turismo rural, turismo gastronómico, etc.

Por otro lado, el turismo de plataformas atrae una oferta de servicios complementarios muy considerable que beneficia a los vecindarios afectados. Chaves (2019) estima que en el barrio promedio de Madrid, la presencia de Airbnb es responsable del 20% del incremento de número de bares y restaurantes. En los vecindarios donde más crece Airbnb, este efecto representa más del 35% del incremento de estos negocios.

Asimismo, el turismo sostenible se enmarca en la transformación de la economía lineal a la economía circular. La economía circular tiene como objetivo principal preservar durante el mayor tiempo posible el valor de los productos, componentes y materiales dentro de la economía. La aplicación de la economía circular, por lo tanto, requiere de un cambio de visión tanto empresarial como territorial e individual, repensando la manera de producir y consumir.

Para consolidar esta transformación social, económica y ambiental es imprescindible una planificación estratégica basada en la colaboración públicoprivada, así como acciones de concienciación local, promoción y desarrollo de servicios y productos turísticos respetuosos con el medio ambiente y el patrimonio histórico o cultural del entorno.

 

Conclusiones

 

En el presente informe se han recogido las principales conclusiones del Policy Lab celebrado el pasado 9 de mayo en Igualada en el marco del New Destinations Summit.

El objetivo de la sesión era identificar los retos y oportunidades de la digitalización en el ámbito turístico y definir una serie de recomendaciones y buenas prácticas para garantizar un encaje eficiente y equitativo del turismo sostenible en nuevos destinos como la comarca de la Anoia.

Las tres conclusiones más relevantes fueron las siguientes:

  1. La digitalización y la consolidación de los nuevos modelos de economía colaborativa o P2P ofrecen una oportunidad histórica para mejorar la regulación desde los principios de la regulación económica eficiente, promover la competencia e impulsar una economía más circular y sostenible. La colaboración con las plataformas permite mejorar aspectos como la fiscalidad, gestión inteligente de datos, pacificación de la convivencia o promoción económica. Destacan la necesidad de adecuar el marco normativo al home sharing como actividad no profesional y la corrección de externalidades negativas a partir de una regulación flexible (sandbox) y dinámica que no genere distorsiones ni discrimine a la competencia (mecanismos de autorregulación, tasas pigouvianas o mercados de derechos de arrendamiento).
  2. El turismo compartido permite desarrollar nuevas destinaciones turísticas, acercando núcleos geográficos a una demanda creciente de experiencias Asimismo, esta actividad económica contribuye a la descentralización, diversificación y desestacionalización de la oferta turística, a través de la creación y atracción de servicios complementarios (ocio, gastronomía, cultura). Destaca la necesidad de contar con instrumentos de coordinación, promoción económica, formación y especialización de servicios.
  3. La confluencia y colaboración de los distintos actores involucrados en la dinámica (expertos en regulación, derecho administrativo y mercantil o políticas de innovación y turismo; autoridades de la competencia; emprendedores y consultores en el sector tecnológico; concejales y técnicos municipales) constituirá un pilar fundamental en el desarrollo de nuevos destinos y el diseño de políticas públicas innovadoras que impulsen el turismo sostenible.